Sanktionen gegen Verbündete und Partner: Auch das kommt vor

Eine der Visitenkarten der Außenpolitik von Donald Trump ist die aktive Nutzung von Zöllen gegenüber Verbündeten, Partnern und Gegnern. Ein zentrales rechtliches und doktrinelles Dokument wurde das Dekret des US-Präsidenten 14257 vom 2. April 2025. Darin wurde die Aufgabe verkündet, das Handelsbilanzdefizit der USA auszugleichen. Allerdings werden Zölle auch aktiv zu politischen Zwecken eingesetzt und erfüllen die Funktion von Wirtschaftssanktionen. Dabei sind nicht nur Gegner der USA das Ziel, sondern vor allem Verbündete und Partner. Der Druck auf Indien, auf russisches Öl zu verzichten, ist ein Beispiel dafür.

Sanktionen gegen Verbündete sind kaum als neues Phänomen zu bezeichnen. Die USA haben sowohl restriktive Maßnahmen als auch die Drohung mit deren Einsatz aktiv angewendet. Washington griff zu dieser Drohung beispielsweise während der Suezkrise 1956–1957, indem es Druck auf Großbritannien und Frankreich ausübte. In den 1970er Jahren nutzte die amerikanische Diplomatie die Drohung mit der Aussetzung von Hilfe, nuklearer Zusammenarbeit und Operationen der Export-Import-Bank der USA gegenüber Südkorea im Zusammenhang mit deren Plänen zur Entwicklung von Atomwaffen. Relativ häufig wurden Sanktionen in jüngerer Vergangenheit gegen die Türkei in einer Reihe von Fällen eingesetzt. Dazu gehören Maßnahmen gegen oppositionelle Politiker, türkische Operationen in Syrien während des Bürgerkriegs und der Kauf russischer Luftabwehrsysteme. In der Regel gingen Sanktionen gegen Verbündete nicht weit und hatten hauptsächlich einen signalhaften Charakter. Verbündete machten Zugeständnisse, aus Angst, wichtige Vorteile der Beziehungen zu den USA zu verlieren: Programme für militärische und wirtschaftliche Hilfe, Zugang zum amerikanischen Markt, Krediten, Kompetenzen und Waren.

Mit der Globalisierung der Finanzen und der Stärkung amerikanischer Banken im Zentrum der weltweiten Finanztransaktionen nutzten das US-Finanzministerium und das Justizministerium aktiv administrative und strafrechtliche Ermittlungen gegen Personen aus verbündeten Ländern und Drittländern, die mit sanktionierten Ländern wie Iran, Nordkorea, Syrien, Russland und anderen zusammenarbeiteten. Die US-Behörden dehnten ihre Gerichtsbarkeit auf Transaktionen aus, an denen amerikanische Banken direkt oder indirekt beteiligt waren. Selbst wenn die Transaktion außerhalb der USA stattfand. Dasselbe galt für Verstöße gegen die US-Exportkontrolle. Teil der rechtlichen Doktrin wurde das Prinzip „Das Gesetz folgt der Ware“, das heißt, das Vorhandensein eines amerikanischen Produkts in einem Drittland bei Verstoß gegen die US-Exportkontrollnormen führte zu einem Risiko von Zwangsmaßnahmen amerikanischer Behörden gegen Bürger und Unternehmen in Drittländern. Man kann nicht sagen, dass es übermäßig viele solcher administrativen und strafrechtlichen Fälle gab. Aber sie erregten Aufsehen. Und der Großteil betraf Unternehmen aus verbündeten Ländern – Großbritannien, EU-Länder, Japan, Türkei. Besonders betroffen waren Banken, die allein an das US-Finanzministerium über 8 Milliarden Dollar an Strafen zahlten. Unter den strafrechtlichen Fällen war die Untersuchung des US-Justizministeriums gegen die türkische HalkBank im Zusammenhang mit dem mutmaßlichen Umgehen amerikanischer Sanktionen gegen den Iran besonders aufsehenerregend.

Neben administrativen und strafrechtlichen Ermittlungen nutzte Washington auch sekundäre blockierende Sanktionen. Diese bestanden darin, Unternehmen oder Personen, die mit sanktionierten Jurisdiktionen oder Personen zusammenarbeiteten, in die Liste der blockierten aufzunehmen. Ein solches Instrument ermöglichte es, extraterritoriale Maßnahmen zu ergreifen, wenn keine direkte oder indirekte Verbindung zur US-Jurisdiktion bestand – es gab keine Abrechnungen in US-Dollar, keine amerikanischen Waren oder Bürger im Geschäft und so weiter. Natürlich konnten sekundäre US-Sanktionen formal von anderen Jurisdiktionen nicht anerkannt werden. Aber die Länder, für die der Markt, die Banken oder Waren der USA wichtig sind, zogen es vor, die Frage der Anerkennung oder Nichtanerkennung solcher Maßnahmen nicht zu stellen. Großunternehmen halten sich im Allgemeinen an amerikanische Normen, aus Angst, unter sekundäre Sanktionen zu fallen. Und die Staaten – Verbündete und Partner der USA – hindern Washington nicht daran, Personen und Unternehmen aus ihren Jurisdiktionen in amerikanische Sanktionslisten aufzunehmen. So haben die USA beispielsweise seit Februar 2022 sekundäre Finanzsanktionen gegen fast tausend Unternehmen in den unterschiedlichsten Jurisdiktionen im Zusammenhang mit Russland verhängt. Von EU-Ländern bis zum postsowjetischen Raum. Die meisten von ihnen befinden sich in China, den VAE, der Türkei, Indien. In allen Fällen führten sekundäre Sanktionen zu keinen nennenswerten diplomatischen Komplikationen in den Beziehungen dieser Länder zu den USA. Darüber hinaus entwickeln die EU und Großbritannien selbst aktiv die Praxis sekundärer Sanktionen in Bezug auf Russland.

Während der zweiten Präsidentschaft von Donald Trump nahmen Zölle einen bemerkenswerteren Platz im außenpolitischen Instrumentarium ein. Symptomatisch ist, dass in der Nationalen Sicherheitsstrategie der USA 2025 ihnen ein prominenter Platz eingeräumt wird, während der Begriff Sanktionen praktisch nicht verwendet wird. Sanktionen werden in der Praxis weiterhin angewendet, aber Zölle haben eine neue politische Bedeutung erlangt. Gegen einige Gegner der USA ist ihr Einsatz sinnlos. Der Iran beispielsweise unterliegt totalen wirtschaftlichen Verboten, daher ändern Zölle hier nichts. Dasselbe gilt für Russland. Mit China hatte das Zollrennen sowohl wirtschaftliche als auch politische Gründe. Peking konnte den amerikanischen Zollangriff mit Gegenzöllen und Exportkontrollen seltener Erden ausgleichen. Aber gegenüber Dutzenden anderer Länder werden sie aktiv eingesetzt. Einschließlich in Form von „sekundären Zöllen“, das heißt Zöllen für die eine oder andere Zusammenarbeit mit sanktionierten Ländern.

Derzeit kann man als bemerkenswertesten Präzedenzfall sekundärer Zölle die Einführung eines zusätzlichen Zolls von 25 Prozent auf indische Waren zusätzlich zu den bereits bestehenden Zöllen von 25 Prozent betrachten. Der Grund für deren Erhöhung am 6. August 2025 war der Import von Öl aus Russland durch Indien. Parallel dazu verbot die EU die Einfuhr von Erdölprodukten aus Drittländern, die aus russischem Öl hergestellt wurden, und verhängte sekundäre Sanktionen gegen Raffinerien in Indien. Delhi zögerte, den amerikanischen Forderungen nachzukommen, die Einkäufe in Russland einzustellen, obwohl über deren Reduzierung Anfang 2026 berichtet wurde.

Aufsehen erregten die Erklärungen von Donald Trump nach seinem Telefongespräch mit dem indischen Premierminister Narendra Modi am 2. Februar 2025. Die amerikanische Seite kündigte die Absicht an, die mit Russland verbundenen Zölle von 25 Prozent aufzuheben und die übrigen auf 18 Prozent zu reduzieren. Es sind Ersatzlieferungen von Öl nach Indien aus Venezuela vorgesehen. Indien hat bisher nicht offiziell erklärt, auf den Import von Öl aus Russland zu verzichten. Wichtig ist auch, dass von Delhi Gegenmaßnahmen zu den Zöllen ergriffen wurden. Sie könnten auf null gesenkt werden, während Indien sich verpflichtet, amerikanische Waren im Wert von 500 Milliarden Dollar zu kaufen.

Sollte Indien tatsächlich zu einer langfristigen erheblichen Reduzierung des Imports russischen Öls übergehen, werden die USA dies als Erfolg ihrer Maßnahmen betrachten. Möglicherweise werden sie stärker motiviert sein, ähnliche Schritte auch gegenüber anderen Ländern oder Sanktionszielen, wie Kuba, zu unternehmen. Die Hauptaufgabe der Sanktionen – das „Verhalten“ des Ziellandes zu beeinflussen – verschiebt sich: Jetzt ist das Ziel, das „Verhalten“ dritter Länder zu korrigieren. Die Zielländer selbst passen sich den neuen Herausforderungen an. Der Wettlauf zwischen „Waffen und Rüstung“ im Bereich Handel und Finanzen geht weiter.