Вторая администрация Трампа и будущее ООН

22 сентября 2025 года состоится юбилейное заседание высокого уровня Генеральной Ассамблеи Организации Объединённых Наций (ООН). «Представители ООН и главы государств и правительств обсудят достижения последних восьми десятилетий и пути к созданию более инклюзивной и оперативной многосторонней системы», – заявлено на сайте организации. Особый интерес представляет предстоящая речь Дональда Трампа, благодаря которой можно будет понять подход США к ООН в ближайшие четыре года.

Возвращение Трампа на пост президента США ознаменовало собой очередной этап в развитии глобального управления и уже привело к пересмотру ряда позиций Вашингтона в отношении ключевых международных институтов, включая ООН, в которой Соединённые Штаты являются крупнейшим донором. В первые недели своего второго президентского срока Трамп предпринял ряд шагов, которые способны оказать влияние на функционирование ООН. Администрация Трампа вновь обозначила скептическое отношение к организации, инициировав повторный выход из ряда её структур, пересмотрев механизмы финансирования и обозначив свои подходы к взаимодействию с ней.

С возвращением Трампа на пост президента США перед ООН встают новые вызовы, связанные с очередным изменением политики крупнейшего финансового донора организации. Пересмотр финансовых обязательств, выход из ряда структур и отказ от международных обязательств формируют новую реальность для неё. В этих условиях ООН сталкивается с необходимостью адаптироваться к новым вызовам и искать новые способы финансирования для поддержания своей роли в международных отношениях в ближайшие четыре года.

Трамп и международные институты

Декларируемый подход Трампа к ООН и другим международным организациям не является неожиданностью. Во время своего первого президентского срока он ярко продемонстрировал скептическое отношение к многосторонним организациям и стремление ограничить участие США в глобальных институтах, противоречащих национальным интересам государства. Его первая администрация открыто выступала за сокращение финансирования международных структур, заявляя о пересмотре роли США в глобальном управлении.

Так, например, в 2017 году США заявили о выходе из ЮНЕСКО в связи с антиизраильской позицией и американским законом, запрещающим финансировать организацию после того, как она предоставила палестинцам членство в 2011 году, но в 2023 году вернулись при администрации Джозефа Байдена. В 2018 году США вышли из Совета по правам человека ООН, аргументируя это предвзятостью структуры, но в 2021 году вернулись. Аналогичным образом в 2020 году США официально начали процесс выхода из Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), обосновывая это недоверием к её действиям в контексте пандемии COVID-19, затем история повторилась.

Трамп также критиковал другие международные организации, например НАТО и Всемирную торговую организацию (ВТО), ставя под сомнение их эффективность. Основа его политики – принцип «Америка прежде всего» (America First). Это выражается в снижении американского участия в международных инициативах и стремлении к заключению двусторонних соглашений вместо взаимодействия в рамках международных структур.

Вместе с тем важно отметить, что, несмотря на заявления Трампа во время первого президентского срока, объём финансирования ООН в целом увеличился (с 10,4 миллиарда долларов в 2017 году до 11,6 миллиарда долларов в 2020 году). При этом во время администрации Байдена наблюдалась обратная тенденция: в 2021 году системе ООН было выделено 12,5 миллиарда долларов, затем в 2022 году – 18 миллиардов долларов, а в 2023 году сумма была снижена до 13 миллиардов долларов (см. Приложение 1). Вместе с тем открыто говорилось о возобновлении финансирования, урезанного в период первого президентства Трампа.

Источник: UN System Chief Executives Board for Coordination. URL: https://unsceb.org/fs-revenue-government-donor

Предпринимаемые вновь избранным президентом США шаги уже продемонстрировали продолжение политики, проводимой во время его первого президентского срока, включая недоверие к механизмам многостороннего сотрудничества и стремление пересмотреть глобальную повестку в соответствии с американскими национальными интересами. В частности, те шаги, которые предпринял Байден по возвращению страны в организации, из которых США успели выйти до него, вновь аннулируются решениями новоизбранного главы государства. В этом контексте важно отметить, что мотивы Трампа в вопросах урезания финансирования, выхода из международных организаций и в целом внешней политики как были, так и остались сугубо прагматичными. Его цель – обеспечить соблюдение и продвижение национальных американских интересов по всем направлениям любой ценой (без ущерба для Вашингтона) в духе бизнес-сделок.

Так, когда Трамп видит ценность для США во взаимодействии с теми или иными акторами, будь то организация или государство, он выстраивает с ними выгодные для Вашингтона отношения. Например, в начале 2017 года Трамп принимал представителей Совета Безопасности ООН в Белом доме и призывал их к введению санкций в отношении Северной Кореи, утверждая, что ООН имеет огромный потенциал. Кроме того, при первой администрации Трампа ООН был предоставлен больший объём финансирования, чем при Бараке Обаме. Несмотря на заявления об урезании финансирования и выходе из ряда организаций, в период первого президентства Трампа США остались в тех институтах, которые, по мнению американского лидера, работали на реализацию национальных интересов (Всемирная продовольственная программа, ООН – Департамент операций в пользу мира (UN-DPO), Управление верховного комиссара Организации Объединённых Наций по делам беженцев (UNHCR), ЮНИСЕФ и другие) и, как правило, ежегодно увеличивали их финансирование. Таким образом, если США видят для себя ценность в той или иной организации, они остаются в ней и могут даже увеличить её финансирование.

Ожидаемо, с первых дней своего второго президентского срока Трамп обозначил курс на ограничение участия США в многосторонних институтах, которые работают в противоречии с американскими национальными интересами. Так, в январе 2025 года США вышли из ВОЗ и Парижского соглашения по климату, а в феврале 2025 года был подписан указ о выходе США из Совета по правам человека ООН (СПЧ ООН), что вновь объяснялось предвзятостью этой структуры, расхождением с позицией Вашингтона. Этот шаг стал повторением его же решений 2018 года, когда США вышли из СПЧ ООН по аналогичным причинам. Было заявлено также о необходимости пересмотреть участие США в ЮНЕСКО, и в итоге было объявлено о выходе из организации. Представляется, что данный фактор потенциально способен оказать негативное влияние на эффективность международных программ, реализуемых под эгидой ООН.

Кроме того, Вашингтон инициировал пересмотр участия США во всех международных организациях, включая такие финансовые институты, как Всемирный банк. В свою очередь, рейтинговое агентство Moody’sпредупредило о возможности снижения кредитного рейтинга многосторонних банков развития в случае сокращения поддержки этих институтов со стороны Вашингтона. Это предупреждение последовало за указом Трампа о пересмотре участия США во всех международных организациях, что может привести к сокращению финансирования и снижению влияния США в этих структурах.

Ещё одним направлением критики ООН со стороны Вашингтона стали инициативы, связанные с политикой инклюзивности, разнообразия и гендерного равенства (DEI) и реализуемые такими агентствами ООН, как ЮНИСЕФ и «ООН-женщины». В этой связи США могут сократить либо прекратить финансирование агентств ООН, реализующих программы «равенства и социальной справедливости», если они не пересмотрят их, что ставит под угрозу миллионы долларов поддержки со стороны Вашингтона. Это отражает внутреннюю политику администрации Трампа, направленную на устранение практик DEI и так называемой гендерной идеологии.

Вместе с тем чётко прослеживается тенденция применять финансовые рычаги – сокращать финансовые обязательства перед ООН. Так, Вашингтон объявил о прекращении финансирования Совета по правам человека ООН, Ближневосточного агентства ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (UNRWA). Ранее США были крупнейшим донором UNRWA, и прекращение их финансирования ставит под угрозу программы поддержки миллионов палестинских беженцев. К слову, в 2018 году США приостанавливали финансирование данной организации. Важно отметить, что в проекте бюджета на 2026 финансовый год Трампом предложено прекратить финансирование миротворческих операций ООН.

Администрация Трампа также пересмотрела участие США в глобальных климатических инициативах. Так, в феврале 2025 года был отменён запланированный взнос в размере 4 миллиардов долларов в Зелёный климатический фонд, созданный для поддержки развивающихся стран в борьбе с изменением климата, что подрывает коллективные усилия и ставит под угрозу реализацию экологических проектов в развивающихся странах. Это решение было обосновано необходимостью пересмотра международных соглашений, которые, по мнению Трампа, наносят ущерб экономическим интересам США. Этот шаг создаёт проблемы для развивающихся стран и текущих климатических проектов. Вместе с тем любопытно, что глава Зелёного климатического фонда заявила об отсутствии возможных негативных последствий для глобальных климатических инициатив в связи с этим решением.

Принимаемые США меры наносят серьёзный удар по бюджету международных организаций, ранее в значительной степени зависевших от американских взносов, поскольку Соединённые Штаты традиционно являлись крупнейшим донором, в частности обеспечивая значительную часть бюджета ООН.

В сложившихся условиях актуальным для ООН становится вопрос поиска альтернативных источников финансирования и путей выхода на независимость от американской помощи, а также укрепления партнёрств с другими государствами.

Адаптация ООН к новой реальности в международных отношениях

Второй президентский срок Трампа становится серьёзным испытанием для ООН и системы многостороннего управления в целом. В условиях ограничения финансовой помощи со стороны США ООН сталкивается с необходимостью пересмотра как минимум механизмов финансирования, а как максимум – своей структуры и программ. Основными вызовами для организации становятся финансовая устойчивость и независимость от США (поиск новых доноров и перераспределение бюджетных потоков), политическая легитимность (балансирование между интересами различных глобальных центров силы), эффективность институциональных механизмов (адаптация к изменениям в международном порядке). Способность нивелировать возникшие угрозы будет определять судьбу организации в ближайшие четыре года.

Вместе с тем реакция международного сообщества на шаги США в отношении ООН свидетельствует о растущей обеспокоенности перспективами организации, в частности среди дипломатов и международных чиновников в ООН, которые, к слову, заявили, что организации могут справиться с возможным выходом США из них и сокращением финансирования, но это будет для них небезболезненно. Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш отметил, что в ООН проведут широкомасштабную реструктуризацию работы, которая подразумевает значительные сокращения бюджета и штата. По его словам, всем подразделениям Секретариата в Нью-Йорке и Женеве было предложено пересмотреть свои функции, чтобы определить, можно ли выполнять некоторые из них из существующих мест с меньшими затратами (выбрать менее дорогие месторасположения) или же их можно сократить или упразднить. «Мы уже увидели значительную экономию средств в Нью-Йорке за счёт расторжения договора аренды одного здания и переезда персонала в другие имеющиеся помещения, и мы рассчитываем закрыть ещё два здания, когда в 2027 году истечёт срок их аренды, значительно сэкономив», – заявил он.

Представляется, что сокращение финансирования и выход США из ключевых международных структур способны ослабить позиции ООН на мировой арене, а заодно и США в этих институтах и вместе с тем усилить влияние других держав и объединений, включая Китай и БРИКС. Так, Китай стремится расширить своё влияние в структурах ООН, продвигая инициативы, ориентированные на интересы развивающихся стран. Однако его способность компенсировать финансовый и политический вакуум, создаваемый США, остаётся под вопросом. Одним из возможных направлений адаптации к сложившейся ситуации может стать расширение роли стран БРИКС, которые традиционно выступают за реформу системы глобального управления.

Таким образом, второй срок Трампа знаменует собой новый этап в эволюции отношения США к международным организациям в целом и ООН в частности. Политика сокращения участия в международных организациях и пересмотр финансовых обязательств создают серьёзные вызовы для Организации Объединённых Наций и ставят перед ней вопрос о будущем, поскольку могут привести к ослаблению её позиций в мировой системе. При этом США могут поднять ставки ещё выше, значительно сократив свои взносы в систему ООН, как было предложено во время первого президентского срока Трампа, или прекратив финансирование миротворческих операций, что было предложено в проекте бюджета на 2026 финансовый год. К слову, фонды и программы ООН, чья деятельность противоречит проводимой администрацией Трампа политике, например по абортам, климату и окружающей среде, с высокой долей вероятности столкнутся с остановкой финансирования.

С учётом возвращения политики «Америка прежде всего» ООН сталкивается с необходимостью пересмотра своей структуры и принципов финансирования, что в долгосрочной перспективе может повлиять на её эффективность и способность реагировать на международные кризисы. Если же ООН желает, чтобы США оставались вовлечёнными в работу международных организаций, ей придётся реформировать свои программы и институты, чтобы вернуть интерес Вашингтона к своей деятельности. Вместе с тем сокращение американской вовлечённости открывает новые возможности для других акторов. Так, в этих условиях роль стран БРИКС в реформировании глобального управления может значительно возрасти.

Будущее ООН остаётся туманным, поскольку в предстоящие четыре года в случае противоречия национальным интересам США организация столкнётся со сложным финансовым положением, которое другие государства вряд ли смогут исправить. Если же ООН примет решение подстроиться под интересы США, она потеряет свой нейтральный статус – свой фундамент – и может лишиться поддержки со стороны других государств-членов. С другой стороны, Трамп может способствовать повышению эффективности ООН, учитывая его заявления, что у организации большой потенциал и, исходя из этого потенциала, США продолжат с ней сотрудничать, но для этого ей нужно повысить качество своего функционирования, поскольку сейчас «она не справляется со своей работой».