От пряника к кнуту

В центре западной политической дискуссии находятся два часто повторяющихся вопроса: следует ли рассматривать коррупционные явления, связанные с Украиной , как изолированные эпизоды или как проявления структурной проблемы? И было ли руководство страны осведомлено о случаях, всплывших на поверхность?

По мнению сторонников помощи – прежде всего Европейской комиссии и Коалиции желающих – скандалы должны быть расследованы, но их следует воспринимать в значительной степени как неизбежные отклонения в условиях войны. Для критиков, напротив, они представляют собой симптом системной проблемы, усугублённой политической терпимостью на высших уровнях. Если вывести за скобки обоснованность отдельных обвинений (судебная проверка идёт в установленных временных параметрах, неизбежно расходящихся с хронологией политического противостояния), обе интерпретации остаются неполными и пристрастными, поскольку эпизоды коррупции рассматриваются вне институционального и операционного контекста международной помощи Украине, в котором они имели место.

Рассматривая эпизоды коррупции в свете этого нового режима помощи, можно принять во внимание некоторые соображения, которые помогают расположить их в более широком международном геополитическом контексте. Некоторые касаются динамики, общей для любой системы помощи; другие отражают специфические особенности украинского казуса.

В последние десятилетия системы международной помощи в основном действовали согласно логике доноров: принятие решений, планирование и управление оставалось преимущественно в руках доноров, которые определяли правила (формальные и неформальные), процедуры, сроки, смягчение требований и механизмы контроля. Получатели, напротив, оказывали лишь маргинальное влияние, реагируя на принятые решения и вступая в цикл помощи, когда процессы уже запущены исключительно в логике заранее определённых схем.

При такой асимметрии донорам отводится главная роль в руководстве процессом и управленческая ответственность. Но в различных сценариях кризисного вмешательства – от Боснии до Косово, от Афганистана до Ирака – эпизоды, связанные со злоупотреблением помощью, будь то более или менее серьёзные, систематически воспринимались и интерпретировались как несоответствие получателей, на которых возлагалась вся вина. Таким образом, нарративы, формируемые в странах-донорах , всегда переносят центр тяжести на местные институты в странах-получателях, как будто только последние несут ответственность за любые злоупотребления.

Подобная динамика наблюдается и в отношении Украины. Это не что-то новое, а скорее возрождение модели, проверенной в течение трёх десятилетий, предшествовавших конфликту, когда в сфере оказания помощи развернулось соперничество между западными донорами и Россией. Первые действовали через структурированные программы помощи, а Россия – через предоставление сырьевых материалов и природных ресурсов на выгодных условиях, особенно в энергетической отрасли.

В обоих случаях, когда возникали скандалы, связанные с помощью – как в предыдущих контекстах, так и сегодня в ходе войны – преобладающий нарратив доноров, как правило, возлагал всю тяжесть ответственности на и без того уже хрупкие социально-политические институты. Им присущи широкое распространение коррупции, доминирование местных элит, низкая административная прозрачность, произвольное принятие решений и частое отчуждение государственных ресурсов в пользу узких, частных интересов.

Однако даже в прошлом многочисленные официальные отчёты – включая отчёты Европейской службы по противодействию мошенничеству – документально подтверждали понимание равной ответственности доноров и получателей за крупные скандалы, происходившие в значительной степени благодаря коррупционным методам проведения тендеров и закупок, связанных с проектами международной помощи.

Это переключает внимание с первоначального вопроса (осознавали ли украинские лидеры наличие коррупции) к структурным просчётам: доноры не могли игнорировать критические недочёты в системе оказания помощи и, вследствие своей доминирующей роли в планировании и управлении этими проектами, они несут и основную ответственность за имеющие место злоупотребления. Сама логика и история оказания помощи (как Украине, так и в других случаях) похоже, убедительно свидетельствует в пользу подобной интерпретации.

В условиях военного времени всегда фиксируется некоторое распыление помощи, но на Украине системную уязвимость усилила именно внедрённая донорами схема оказания интервенционного содействия. Сдвиг центра тяжести помощи в сторону военных и финансовых компонентов – по объёму, скорости выделения и технической сложности – способствовал возникновению беспрецедентной конфигурации всего процесса. В основе концепции понятие «донорономика», использованное бывшим управляющим Национального банка Украины Кириллом Шевченко для описания состояния структурной зависимости военной экономики от внешних финансовых потоков, когда покрытие основных макроэкономических и бюджетных трат гарантируется преимущественно за счёт внешней помощи.

Крупные финансовые потоки и поставки вооружений , обычно осуществляемые в относительно стабильной обстановке и оговариваемые жёсткими условиями, были направлены в страну, находящуюся на военном положении, а это по определению нестабильная среда, характеризующаяся ограниченным контролем. В этом контексте повышенный риск распыления ресурсов и коррупционных практик не является аномалией – скорее вполне предсказуемым следствием самой архитектуры оказания помощи.

Когда речь идёт о сложных системах вооружения с высокой стоимостью единицы техники, а не о продовольственных запасах или товарах первой необходимости, темпы рассеивания или рассредоточения ресурсов, как правило, утрачивают физиологический характер, свойственный кризисным ситуациям, и обретают хроническое измерение, оказывая несравненно большее системное воздействие.

Разница эта не только количественная, но и в качественная: исчезновение ста мешков риса в процессе оказания гуманитарной помощи имеет совершенно иной политический и стратегический вес, нежели потеря такого же количества переносных противотанковых ракет, таких как FGM -148 Javelin ( «Джавелины» ) стоимостью около 250 тысяч долларов за единицу продукции и поставляемых Соединёнными Штатами на Украину с начала конфликта. В этом контексте неудивительно, что уже к концу 2022 г. по оценкам, опубликованным даже в американской прессе, внезапное расширение глобального чёрного рынка оружия с высокой вероятностью было связано с тем, что часть западных военных поставок, предназначенных для Киева, впоследствии была перепродана незаконным террористическим сетям и организациям.

Одной из отличительных черт интервенционистской помощи стало превращение Киева в западного получателя-союзника. Подобный статус получателя помощи не имел прямого аналога в основных программах помощи США и Запада послевоенного периода. Исключительный масштаб мобилизованных ресурсов и стратегическая роль, приписываемая украинскому сопротивлению, постепенно возвели получателя в статус почти равноправного собеседника, в некоторых случаях даже способного оказывать политическое влияние на доноров. В рамках этой схемы Киев не просто получает помощь, но и участвует в её определении, добивается её расширения и непосредственно управляет её распределением, также благодаря выбору доноров (политическому, а не техническому по своей сути), так что существенная часть потоков направляется без традиционных посредников.

В рамках этой системы Украина действовала как получатель-союзник со значительно более широкими полномочиями, чем те, которые признаются «классическими» среди получателей содействия США, как, например, в случае с Афганистаном Хамида Карзая.

Вполне вероятно, что эта широкая операционная автономия в сочетании с коррупционной практикой в рамках цикла помощи, которую долгое время терпели доноры, способствовала возникновению, как и в случае с Украиной, нездоровой динамики, уже наблюдаемой в других проектах оказания длительного международного содействия. В таких сценариях получатели постепенно начинают воспринимать как «норму» те практики, которые, хотя и формально не узаконены, должны применяться для обеспечения непрерывности потоков и безоговорочно принимаются системой.

В рамках подобной системы могло укорениться восприятие таких практик как неотъемлемой части схемы помощи, которая институционализировалась, поддерживаемая молчаливым согласием доноров и – косвенно – государственными антикоррупционными структурами, такими как Национальное антикоррупционное бюро Украины и Специализированная прокуратура по борьбе с коррупцией. Их работа в значительной степени финансируется западными программами помощи, будучи встроенной в них.

Этот контекст подкрепляет тезис, выдвинутый несколькими западными наблюдателями, согласно которому время инициатив Национального антикоррупционного бюро Украины и Специализированной антикоррупционной прокуратуры вряд ли можно считать случайным; оно скорее вписывается в более широкую динамику давления, оказываемого Вашингтоном.

В этом нет ничего нового. В период, наступивший после окончания биполярного мира, обращение к морали как инструменту внешней политики следовало уже испытанному Соединёнными Штатами шаблону, который использовался ими для оказания политического влияния и облегчения процессов смены руководства в странах, имеющих стратегическое значение.

Эта тема занимает центральное место в дискурсе движения MAGA и уже использовалась в начале второго президентского срока Трампа для оправдания радикальных вмешательств в архитектуру американской помощи – от демонтажа Агентства по международному развитию до сокращения НПО, считающихся близкими к истеблишменту Демократической партии. Под сомнение ставятся и сегменты так называемого «глубинного государства» , в целом настроенного против Трампа.

Среди возможных целей, которые в настоящее время приписываются Вашингтону, одна касается внутриполитической динамики Украины, а другая – европейского фронта.

На внутриполитическом уровне некоторые интерпретируют выбранное для расследований время как инструмент политического давления, чтобы побудить украинского президента Владимира Зеленского придерживаться мирного плана, продвигаемого Дональдом Трампом, или же как фактор, полезный для подготовки почвы к возможному началу этапа политического перехода – варианта, всё чаще обсуждаемого на Западе. Дело в том, что именно из-за логики получателя-союзника в Киеве постепенно сложилась особенная конфигурация политико-административного аппарата, которая теперь является ядром процессов формирования и реализации политики. В этом контексте Владимир Зеленский и его бывший начальник штаба Андрей Ермак олицетворяют значимое выражение этого равновесия, но не являются его единственной опорой.

Более убедительной является международная интерпретация, согласно которой упор на моральную проблематику в связи с помощью служит для того, чтобы поставить европейскую кампанию поддержки Киева под сомнение в западном общественном сознании. Это способ уменьшить манёвренность Брюсселя, поскольку его активность, направленная на участие в процессе перераспределения сил между Соединёнными Штатами, Россией, Китаем и Индией и замедление реализации мирного плана Трампа , воспринимается в Вашингтоне с нарастающим и явно заметным раздражением.

Каковы бы ни были реальные цели Америки, антикоррупционные расследования окажут заметное политическое влияние. Для Украины, как это происходило в прошлом всякий раз, когда вопросы морали использовались в качестве политического инструмента, итогом станет не переоценка моральных аспектов системы помощи, а перераспределение влияния между донорами, которые будут управлять следующим циклом помощи. Для Европы, утратившей своё некогда центральное геополитическое положение в мире, всё более ориентированном на Евразию, этот эпизод ознаменует конец безвозмездной поддержки со стороны США.

Автор: Игорь Пелличчиари, профессор истории институтов и международных отношений в Университете Урбино Карло Бо.