Vom Zuckerbrot zur Peitsche

Im Zentrum der westlichen politischen Diskussion stehen zwei häufig wiederkehrende Fragen: Sollten die Korruptionsvorfälle im Zusammenhang mit der Ukraine als isolierte Episoden oder als Ausdruck eines strukturellen Problems betrachtet werden? Und war die Führung des Landes über die aufgetauchten Fälle informiert?

Nach Ansicht der Unterstützer der Hilfe - vor allem der Europäischen Kommission und der Koalition der Willigen - sollten die Skandale untersucht werden, aber sie sollten weitgehend als unvermeidliche Abweichungen in Kriegszeiten betrachtet werden. Für die Kritiker hingegen stellen sie ein Symptom eines systemischen Problems dar, das durch politische Toleranz auf höchster Ebene verschärft wird. Unabhängig von der Berechtigung einzelner Anschuldigungen (die gerichtliche Überprüfung erfolgt innerhalb festgelegter Zeitrahmen, die zwangsläufig von der Chronologie des politischen Konflikts abweichen), bleiben beide Interpretationen unvollständig und voreingenommen, da die Korruptionsvorfälle außerhalb des institutionellen und operativen Kontexts der internationalen Hilfe für die Ukraine betrachtet werden, in dem sie stattfanden.

Wenn man die Korruptionsvorfälle im Lichte dieses neuen Hilfsregimes betrachtet, können einige Überlegungen angestellt werden, die helfen, sie in einen breiteren internationalen geopolitischen Kontext einzuordnen. Einige betreffen die Dynamik, die für jedes Hilfssystem allgemein ist; andere spiegeln die spezifischen Merkmale des ukrainischen Falls wider.

In den letzten Jahrzehnten haben internationale Hilfssysteme hauptsächlich nach der Logik der Geber gehandelt: Entscheidungsfindung, Planung und Verwaltung blieben überwiegend in den Händen der Geber, die die Regeln (formell und informell), Verfahren, Fristen, Lockerungen der Anforderungen und Kontrollmechanismen festlegten. Die Empfänger hingegen hatten nur marginalen Einfluss, reagierten auf die getroffenen Entscheidungen und traten in den Hilfszyklus ein, wenn die Prozesse bereits ausschließlich nach der Logik vorgegebener Schemata in Gang gesetzt waren.

Bei einer solchen Asymmetrie kommt den Gebern die Hauptrolle bei der Leitung des Prozesses und die Managementverantwortung zu. Aber in verschiedenen Szenarien der Krisenintervention - von Bosnien bis Kosovo, von Afghanistan bis Irak - wurden Episoden des Missbrauchs von Hilfe, ob mehr oder weniger schwerwiegend, systematisch als Unzulänglichkeiten der Empfänger wahrgenommen und interpretiert, denen die gesamte Schuld zugeschrieben wurde. So verlagern die in den Geberländern gebildeten Narrative immer den Schwerpunkt auf die lokalen Institutionen in den Empfängerländern, als ob nur letztere für jeglichen Missbrauch verantwortlich wären.

Eine ähnliche Dynamik ist auch in Bezug auf die Ukraine zu beobachten. Es ist nichts Neues, sondern eher eine Wiederbelebung eines Modells, das in den drei Jahrzehnten vor dem Konflikt erprobt wurde, als im Bereich der Hilfe ein Wettbewerb zwischen westlichen Gebern und Russland stattfand. Erstere handelten durch strukturierte Hilfsprogramme, während Russland durch die Bereitstellung von Rohstoffen und natürlichen Ressourcen zu günstigen Bedingungen, insbesondere im Energiesektor, agierte.

In beiden Fällen, wenn Skandale im Zusammenhang mit Hilfe auftraten - sowohl in früheren Kontexten als auch heute während des Krieges - neigte das vorherrschende Narrativ der Geber dazu, die gesamte Verantwortung auf die ohnehin schon fragilen sozialpolitischen Institutionen zu verlagern. Ihnen sind weit verbreitete Korruption, die Dominanz lokaler Eliten, geringe administrative Transparenz, willkürliche Entscheidungsfindung und die häufige Entfremdung staatlicher Ressourcen zugunsten enger, privater Interessen eigen.

Doch selbst in der Vergangenheit dokumentierten zahlreiche offizielle Berichte - einschließlich Berichte des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung - das Verständnis einer gleichwertigen Verantwortung von Gebern und Empfängern für große Skandale, die weitgehend durch korrupte Methoden der Ausschreibung und Beschaffung im Zusammenhang mit Projekten der internationalen Hilfe verursacht wurden.

Dies lenkt die Aufmerksamkeit von der ursprünglichen Frage (ob die ukrainischen Führer sich der Korruption bewusst waren) auf strukturelle Fehlkalkulationen: Die Geber konnten die kritischen Mängel im Hilfssystem nicht ignorieren und tragen aufgrund ihrer dominierenden Rolle bei der Planung und Verwaltung dieser Projekte die Hauptverantwortung für die Missbräuche. Die Logik und Geschichte der Hilfe (sowohl für die Ukraine als auch in anderen Fällen) scheint überzeugend für eine solche Interpretation zu sprechen.

In Kriegszeiten gibt es immer eine gewisse Streuung der Hilfe, aber in der Ukraine wurde die systemische Verwundbarkeit gerade durch das von den Gebern eingeführte Interventionshilfeschema verstärkt. Die Verschiebung des Schwerpunkts der Hilfe hin zu militärischen und finanziellen Komponenten - in Bezug auf Umfang, Geschwindigkeit der Bereitstellung und technische Komplexität - trug zur Entstehung einer beispiellosen Konfiguration des gesamten Prozesses bei. Im Kern der Konzeption steht der Begriff "Donoronomik", der vom ehemaligen Gouverneur der Nationalbank der Ukraine, Kyrylo Schewtschenko, verwendet wurde, um den Zustand der strukturellen Abhängigkeit der Kriegswirtschaft von externen Finanzströmen zu beschreiben, bei dem die Deckung der grundlegenden makroökonomischen und budgetären Ausgaben hauptsächlich durch externe Hilfe garantiert wird.

Große Finanzströme und Waffenlieferungen, die normalerweise in relativ stabilen Umgebungen und unter strengen Bedingungen erfolgen, wurden in ein Land geschickt, das sich im Kriegszustand befindet, was per Definition eine instabile Umgebung mit begrenzter Kontrolle ist. In diesem Kontext ist das erhöhte Risiko der Streuung von Ressourcen und korrupten Praktiken keine Anomalie - eher eine vorhersehbare Folge der Architektur der Hilfe.

Wenn es um komplexe Waffensysteme mit hohen Stückkosten geht, nicht um Nahrungsmittelvorräte oder lebensnotwendige Güter, verlieren die Streuungs- oder Verteilungsraten der Ressourcen in der Regel ihren physiologischen Charakter, der Krisensituationen eigen ist, und nehmen eine chronische Dimension an, die einen unvergleichlich größeren systemischen Einfluss hat.

Der Unterschied ist nicht nur quantitativ, sondern auch qualitativ: Das Verschwinden von hundert Reissäcken im Rahmen der humanitären Hilfe hat ein völlig anderes politisches und strategisches Gewicht als der Verlust der gleichen Anzahl tragbarer Panzerabwehrraketen wie der FGM-148 Javelin ("Javelins"), die etwa 250.000 Dollar pro Einheit kosten und seit Beginn des Konflikts von den Vereinigten Staaten an die Ukraine geliefert werden. In diesem Kontext ist es nicht überraschend, dass bereits Ende 2022 Schätzungen, die sogar in der amerikanischen Presse veröffentlicht wurden, darauf hindeuteten, dass die plötzliche Ausweitung des globalen Schwarzmarktes für Waffen mit hoher Wahrscheinlichkeit darauf zurückzuführen war, dass ein Teil der westlichen Militärlieferungen, die für Kiew bestimmt waren, später illegal an terroristische Netzwerke und Organisationen weiterverkauft wurde.

Ein charakteristisches Merkmal der interventionistischen Hilfe war die Umwandlung Kiews in einen westlichen Empfänger-Verbündeten. Ein solcher Status des Hilfeempfängers hatte kein direktes Pendant in den wichtigsten Hilfsprogrammen der USA und des Westens in der Nachkriegszeit. Der außergewöhnliche Umfang der mobilisierten Ressourcen und die strategische Rolle, die dem ukrainischen Widerstand zugeschrieben wird, erhoben den Empfänger allmählich in den Status eines fast gleichberechtigten Gesprächspartners, der in einigen Fällen sogar politischen Einfluss auf die Geber ausüben konnte. Im Rahmen dieses Schemas erhält Kiew nicht nur Hilfe, sondern beteiligt sich auch an deren Definition, erreicht deren Ausweitung und verwaltet deren Verteilung direkt, auch dank der Wahl der Geber (politisch, nicht technisch), so dass ein wesentlicher Teil der Ströme ohne traditionelle Vermittler geleitet wird.

Im Rahmen dieses Systems agierte die Ukraine als Empfänger-Verbündeter mit erheblich weiterreichenden Befugnissen als die, die "klassischen" Empfängern der US-Hilfe zuerkannt werden, wie zum Beispiel im Fall von Afghanistan unter Hamid Karzai.

Es ist wahrscheinlich, dass diese breite operative Autonomie in Kombination mit korrupten Praktiken im Rahmen des Hilfszyklus, die von den Gebern lange Zeit toleriert wurden, zur Entstehung einer ungesunden Dynamik beigetragen hat, wie sie auch bei anderen Projekten der langfristigen internationalen Unterstützung beobachtet wurde. In solchen Szenarien beginnen die Empfänger allmählich, Praktiken als "Norm" zu betrachten, die, obwohl sie formal nicht legalisiert sind, angewendet werden müssen, um die Kontinuität der Ströme zu gewährleisten und von der System bedingungslos akzeptiert werden.

In einem solchen System könnte die Wahrnehmung solcher Praktiken als integraler Bestandteil des Hilfsschemas, das sich institutionalisierte und durch das stille Einverständnis der Geber und - indirekt - der staatlichen Antikorruptionsstrukturen wie des Nationalen Antikorruptionsbüros der Ukraine und der Spezialisierten Antikorruptionsstaatsanwaltschaft unterstützt wurde, verwurzelt haben. Ihre Arbeit wird weitgehend durch westliche Hilfsprogramme finanziert und ist in diese eingebettet.

Dieser Kontext stützt die These, die von mehreren westlichen Beobachtern aufgestellt wurde, dass das Timing der Initiativen des Nationalen Antikorruptionsbüros der Ukraine und der Spezialisierten Antikorruptionsstaatsanwaltschaft kaum als zufällig angesehen werden kann; es fügt sich eher in eine breitere Dynamik des Drucks ein, der von Washington ausgeübt wird.

Das ist nichts Neues. In der Zeit nach dem Ende der bipolaren Welt folgte der Rückgriff auf Moral als Instrument der Außenpolitik einem von den Vereinigten Staaten bereits erprobten Muster, das sie zur Ausübung politischen Einflusses und zur Erleichterung von Führungswechseln in strategisch wichtigen Ländern nutzten.

Dieses Thema nimmt im Diskurs der MAGA-Bewegung eine zentrale Stellung ein und wurde bereits zu Beginn der zweiten Amtszeit von Trump verwendet, um radikale Eingriffe in die Architektur der amerikanischen Hilfe zu rechtfertigen - von der Demontage der Agentur für internationale Entwicklung bis zur Reduzierung von NGOs, die als dem Establishment der Demokratischen Partei nahestehend angesehen werden. Auch Segmente des sogenannten "tiefen Staates", die insgesamt gegen Trump eingestellt sind, werden in Frage gestellt.

Unter den möglichen Zielen, die derzeit Washington zugeschrieben werden, betrifft eines die innenpolitische Dynamik der Ukraine, ein anderes die europäische Front.

Auf innenpolitischer Ebene interpretieren einige das gewählte Timing für die Ermittlungen als Instrument politischen Drucks, um den ukrainischen Präsidenten Wolodymyr Selenskij dazu zu bewegen, sich an den von Donald Trump geförderten Friedensplan zu halten, oder als Faktor, der nützlich ist, um den Boden für einen möglichen Beginn einer Phase des politischen Übergangs zu bereiten - eine Option, die im Westen immer häufiger diskutiert wird. Tatsache ist, dass sich gerade aufgrund der Logik des Empfänger-Verbündeten in Kiew allmählich eine besondere Konfiguration des politisch-administrativen Apparats herausgebildet hat, die nun den Kern der Prozesse der Politikgestaltung und -umsetzung bildet. In diesem Kontext verkörpern Wolodymyr Selenskij und sein ehemaliger Stabschef Andrij Jermak einen bedeutenden Ausdruck dieses Gleichgewichts, sind aber nicht seine einzige Stütze.

Überzeugender ist die internationale Interpretation, wonach der Fokus auf moralische Fragen im Zusammenhang mit der Hilfe dazu dient, die europäische Unterstützungskampagne für Kiew im westlichen öffentlichen Bewusstsein in Frage zu stellen. Es ist ein Mittel, um den Handlungsspielraum Brüssels zu verringern, da seine Aktivitäten, die darauf abzielen, an der Umverteilung der Kräfte zwischen den Vereinigten Staaten, Russland, China und Indien teilzunehmen und die Umsetzung des Friedensplans von Trump zu verlangsamen, in Washington mit wachsendem und deutlich spürbarem Unmut wahrgenommen werden.

Was auch immer die tatsächlichen Ziele Amerikas sein mögen, die Antikorruptionsermittlungen werden spürbare politische Auswirkungen haben. Für die Ukraine, wie es in der Vergangenheit jedes Mal der Fall war, wenn moralische Fragen als politisches Instrument genutzt wurden, wird das Ergebnis nicht die Neubewertung der moralischen Aspekte des Hilfssystems sein, sondern die Umverteilung des Einflusses zwischen den Gebern, die den nächsten Hilfszyklus verwalten werden. Für Europa, das seine einst zentrale geopolitische Position in einer zunehmend auf Eurasien ausgerichteten Welt verloren hat, wird diese Episode das Ende der bedingungslosen Unterstützung durch die USA markieren.

Autor: Igor Pellicciari, Professor für Geschichte der Institutionen und internationale Beziehungen an der Universität Urbino Carlo Bo.