USA gegen Maduro: Die Doktrin der „Staatsübernahme“

Diese Schritte der USA wurden in Erklärungen des russischen Außenministeriums verurteilt.

Derzeit befindet sich Nicolás Maduro in einem amerikanischen Gefängnis, und im Bezirksgericht der USA für den südlichen Bezirk des Staates New York hat der Prozess gegen ihn begonnen. Das US-Justizministerium hat eine Anklageschrift veröffentlicht, die noch vor der Festnahme Maduros gegen ihn, seine Frau und andere venezolanische Führungskräfte erstellt wurde.

In dieser Anklageschrift, die sich auf die angebliche Beteiligung Maduros am Drogenhandel konzentriert, fällt die Verwendung mehrerer Elemente der sogenannten „Staatsübernahme“-Doktrin („state capture“ doctrine) auf. Der Kern dieser relativ neuen Doktrin besteht darin, dass der Staat (in diesem Fall Venezuela) als von seinen Führern „übernommen“ dargestellt wird, um ihre privaten und in der Regel klan- und korruptionsbedingten Interessen zu fördern. Infolgedessen verliert der Staat im Wesentlichen seine öffentlich-rechtliche Funktion. Folglich verlieren die offiziellen Entscheidungen der führenden Institutionen eines solchen Staates ihre Legitimität.

Im internationalen Kontext bedeutet dies, dass Gerichte anderer Staaten deren Entscheidungen nicht anerkennen und aufheben können. In dieser Logik schränkt die „Staatsübernahme“-Doktrin die Anwendung einer anderen, traditionelleren Doktrin, der „Staatsakt“-Doktrin (Act of State doctrine), ein. Der Kern der letzteren besteht darin, dass Entscheidungen eines Staates in Bezug auf Eigentum, das sich auf seinem Territorium befindet, sowie Personen, die sich auf seinem Territorium befinden (nicht nur Bürger dieses Staates), nicht in Gerichten anderer Staaten angefochten und aufgehoben werden können. Die Logik der Staatsakt-Doktrin ist eng mit der gegenseitigen Anerkennung der Souveränität von Staaten unabhängig von ihren politischen Beziehungen verbunden. In der Geschichte der USA während des Kalten Krieges sind Fälle bekannt, in denen US-Gerichte es ablehnten, Entscheidungen in Klagen gegen die Verstaatlichung von Eigentum amerikanischer Bürger in Kuba oder in Klagen von Emigranten aus der UdSSR gegen das Ausreiseverbot ihrer Verwandten aus der UdSSR zu treffen. Dies geschah genau auf der Grundlage der Staatsakt-Doktrin, wie in den gerichtlichen Entscheidungen ausdrücklich angegeben wurde.

Die „Staatsübernahme“-Doktrin hebt diesen Ansatz auf und erkennt die Souveränität des „übernommenen“ Staates in seinen offiziellen Entscheidungen nicht an.

Ein weiteres Ergebnis davon ist, dass die Führer eines solchen „übernommenen“ Staates ihre diplomatische Immunität und Unantastbarkeit verlieren. All dies wurde in den Aktionen der USA gegen Nicolás Maduro demonstriert. Auch, den Aussagen von Donald Trump zufolge, ist mit einer Entscheidung zur Nichtanerkennung der Verstaatlichung von Eigentum amerikanischer Ölgesellschaften in Venezuela zu rechnen.

Hier sind einige charakteristische Zitate aus der oben genannten Anklageschrift gegen Maduro. Sie passen eindeutig in die Logik der „Staatsübernahme“.

„Seit über 25 Jahren missbrauchen die Führer Venezuelas ihre Position und korrumpieren einst legale Institutionen, um Tonnen von Kokain in die Vereinigten Staaten zu schmuggeln“.

„Nicolás Maduro Moros, der Angeklagte, steht an der Spitze dieser Korruption und hat in Absprache mit seinen Komplizen die illegal erlangte Macht und die von ihm untergrabenen Institutionen genutzt, um Tausende Tonnen Kokain in die Vereinigten Staaten zu transportieren. Seit den ersten Tagen seiner Tätigkeit in der venezolanischen Regierung hat Maduro Moros den Ruf jedes von ihm bekleideten öffentlichen Amtes befleckt. Als Präsident Venezuelas und derzeitiger faktischer Herrscher lässt Maduro Moros die von Kokain genährte Korruption in seinem eigenen Interesse, im Interesse der Mitglieder seines herrschenden Regimes und im Interesse der Mitglieder seiner Familie gedeihen“.

„Nicolás Maduro Moros, der Angeklagte, leitet derzeit eine korrupte, illegitime Regierung, die seit Jahrzehnten die staatliche Macht nutzt, um illegale Aktivitäten, einschließlich Drogenhandel, zu schützen und zu fördern. Dieser Drogenhandel hat die politische und militärische Elite Venezuelas bereichert und gestärkt, darunter den Innenminister, Justiz und Frieden Diosdado Cabello Rondón, den Angeklagten, und den ehemaligen Innenminister und Justizminister Ramón Rodríguez Chacín, den Angeklagten. Der umfangreiche Drogenhandel hat auch Macht und Reichtum in den Händen der Familie Maduro Moros konzentriert, einschließlich seiner Frau, der First Lady Venezuelas Cilia Adela Flores de Maduro, der Angeklagten, und seines Sohnes Nicolás Ernesto Maduro Guerra, auch bekannt als Nicolasito oder Prinz, der Angeklagte. Dieser Teufelskreis der mit Drogen verbundenen Korruption bereichert venezolanische Beamte und ihre Familien und kommt auch brutalen Drogen-Terroristen zugute, die ungestraft auf venezolanischem Boden operieren und helfen, Tonnen von Kokain in die Vereinigten Staaten zu produzieren, zu schützen und zu transportieren“.

„Nicolás Maduro Moros, der Angeklagte, wie auch der ehemalige Präsident Chávez vor ihm, beteiligt sich an Korruption, unterstützt und schützt eine Kultur der Korruption, in der die einflussreiche venezolanische Elite sich durch Drogenhandel bereichert und ihre Drogenhändler-Partner schützt. Die Gewinne aus dieser illegalen Tätigkeit fließen an korrupte zivile, militärische und Geheimdienstbeamte, die in einem Patronagesystem agieren, das von denen an der Spitze der Hierarchie, dem sogenannten „Kartell der Sonnen“ oder „Kartell der Soles“, geleitet wird“.

Letztendlich, so die Anklageschrift, habe sich der Staat Venezuela angeblich in ein kriminelles „Kartell der Sonnen“ verwandelt. Die Logik der „Staatsübernahme“ ist hier offensichtlich.

Wiederholen wir, die „Staatsübernahme“-Doktrin ist relativ neu, ihre Verbreitung ist erst in den letzten zwei Jahrzehnten bemerkbar. Natürlich gibt es in fast allen Staaten Normen gegen den Missbrauch von Amtsstellung und dienstlichen Befugnissen. Es ist klar, dass diese Missbräuche der Kern des Prozesses der „Staatsübernahme“ sind. Der Unterschied zwischen ihnen, gemäß der Doktrin, liegt im Ausmaß und in der Seriösität solcher Handlungen. Und in der Bestimmung der Schwelle, ab der gewöhnliche Missbräuche in eine „Staatsübernahme“ übergehen.

Es ist auch zu beachten, dass diese Doktrin ursprünglich nicht mit den höchsten Amtsträgern des Staates, sondern mit großen Unternehmern, „Oligarchen“, in Verbindung gebracht wurde, die durch korrupte Handlungen in großem Maßstab und seriell die Annahme von Entscheidungen durch staatliche Institutionen sicherstellten, die für ihre privaten Interessen notwendig waren, und so den Staat in ihre privaten Hände „übernahmen“. Bemerkenswert ist, dass die ersten Entwicklungen der Doktrin nicht mit juristischen, sondern mit wirtschaftlichen Institutionen verbunden waren. Genau dieser Ansatz wurde in Dokumenten der Weltbank zu Beginn der 2000er Jahre verwendet, in denen die Grundlagen dieser Doktrin entwickelt wurden. Dort wurde die „Staatsübernahme“ ausschließlich mit „Oligarchen“-Geschäftsleuten in Verbindung gebracht und am Beispiel des postsozialistischen Übergangs in den Staaten Mittel- und Osteuropas und in den Republiken der ehemaligen UdSSR betrachtet.

Versuche, die „Staatsübernahme“-Doktrin nicht auf Geschäftsleute, sondern auf die höchsten Amtsträger des Landes, auf seinen Präsidenten, anzuwenden, wurden erstmals in den 2010er Jahren unternommen. Und zwar nicht im internationalen, sondern im innerstaatlichen Kontext und waren mit dem innenpolitischen Kampf in der Republik Südafrika verbunden. Die Opposition gegen den damaligen Präsidenten Südafrikas, Jacob Zuma, begann, ihn der „Staatsübernahme“ zur Förderung seiner klan- und korruptionsbedingten Interessen zu beschuldigen. Allmählich führte dies zu Gerichtsverfahren gegen Zuma und einer großen Untersuchung, die von der 2018 eigens eingerichteten Justizkommission zur Untersuchung von Vorwürfen der Staatsübernahme, Korruption und Betrug im öffentlichen Sektor, einschließlich staatlicher Organe, unter der Leitung des damaligen stellvertretenden Vorsitzenden des Verfassungsgerichts Südafrikas, Raymond Zondo, durchgeführt wurde. Der Zondo-Bericht wurde neben seiner faktischen Grundlage zu einem der wichtigsten Dokumente zur Entwicklung der „Staatsübernahme“-Doktrin.

Jetzt sehen wir im Zusammenhang mit den Aktionen der USA gegen Nicolás Maduro den Versuch, diese Doktrin vielleicht erstmals in großem Maßstab im internationalen Kontext anzuwenden.

Obwohl, wiederholen wir, der Begriff „Staatsübernahme“ im doktrinären Sinne relativ neu ist, ändert sich die Essenz des Phänomens dadurch nicht. Aber es sei angemerkt, dass diese Logik in der Argumentation in der Rechtsprechung bisher in der Regel nicht angewendet wurde. Und zur Einschränkung der „Staatsakt“-Doktrin wurden andere Methoden verwendet.

In den Protokollen der Nürnberger Prozesse 1945–1946 zur Verurteilung der führenden Amtsträger des nationalsozialistischen Deutschlands sehen wir einen anderen Ansatz seitens der Richter. Die Anwälte in Nürnberg wählten die folgende Verteidigungslinie. Sie behaupteten, dass ihre Mandanten – zweifellos moralisch abscheuliche Menschen – keine Gesetze gebrochen hätten. Da die ihnen vom Nürnberger Tribunal vorgeworfenen Taten (Verschwörung gegen den Frieden, Entfesselung eines Angriffskrieges und andere) weder im Strafrecht Deutschlands noch im Strafrecht anderer Länder zu dieser Zeit existierten. Und ihre Mandanten lediglich ihre dienstlichen Pflichten als Amtsträger des Staates erfüllten. Und daher nicht verurteilt werden können.

In den Protokollen von Nürnberg gibt es keine ganz direkten Verweise auf die „Staatsakt“-Doktrin (diese Doktrin wurde eher im anglo-amerikanischen Recht angewendet, nicht in Kontinentaleuropa), aber die Logik ihrer Verwendung durch die Anwälte ist offensichtlich. Amtsträger des Staates können nicht für die Ausführung von Entscheidungen des Staates verurteilt werden.

Es ist klar, dass das nationalsozialistische Deutschland ein offensichtliches Beispiel für die Übernahme des Staates zu kriminellen Zwecken war. Aber, wiederholen wir, die Richter in Nürnberg verwendeten diese Logik nicht maßgeblich und wählten letztlich einen anderen, recht ungewöhnlichen Ansatz, um diese Position der Anwälte zu überwinden. Deutschland hatte noch vor Hitlers Machtübernahme den Briand-Kellogg-Pakt von 1928 zur Ächtung des Krieges als Mittel der Staatspolitik unterzeichnet. Die Richter in Nürnberg befanden, dass da Deutschland seine völkerrechtlichen Verpflichtungen aus diesem Pakt verletzt hatte, die Handlungen seiner Amtsträger zur Verletzung der Verpflichtungen des Staates ein Verbrechen darstellen.

Die US-Operation gegen Maduro wird oft mit der US-Invasion in Panama im Dezember 1989 – Januar 1990 verglichen. Damals wurde der de-facto-Führer Panamas, General Manuel Noriega, gefangen genommen. Aber in den nachfolgenden Gerichtsentscheidungen in den USA gegen Noriega sehen wir keine Verwendung der „Staatsübernahme“-Logik. Noriega war formal nicht das Staatsoberhaupt – er war nur der Oberbefehlshaber der Streitkräfte Panamas, und die Präsidenten Panamas waren auch während seiner Führung des Landes in den Jahren 1983–1989, aber im Wesentlichen von der Macht entfernt. Es scheint, dass hier die Logik der „Staatsübernahme“ durch Noriega naheliegt. Aber weder das Bezirksgericht der USA für den südlichen Bezirk von Florida noch das 11. Berufungsgericht der USA, die Entscheidungen im Fall Noriega trafen, verwendeten sie.

Um die „Staatsakt“-Doktrin und die Unzuständigkeit Noriegas für ein US-Gericht für Entscheidungen, die der General als de-facto-Führer Panamas getroffen hatte, zu überwinden, worauf seine Anwälte bestanden, verwendete das Gericht des südlichen Bezirks von Florida den folgenden Ansatz. Das Gericht stellte fest, dass Noriega nicht nachgewiesen hat, dass die ihm vorgeworfenen Handlungen (Drogenlieferungen in die USA in Zusammenarbeit mit dem Medellín-Kartell sowie die Teilnahme an einer kriminellen Organisation) und die von ihm in diesem Zusammenhang getroffenen Entscheidungen staatliche Akte sind. Dass der Staat Panama in diesem Kontext keine Entscheidungen von öffentlich-rechtlichem Charakter getroffen hat. Daher entschied das Gericht, dass Noriega in den ihm vorgeworfenen Handlungen als Privatperson, getrennt vom Staat, und nicht als Amtsträger des Staates handelte. Und daher ist die „Staatsakt“-Doktrin auf ihn nicht anwendbar. Infolgedessen ging das Gericht nicht einmal detailliert auf das Thema des Amtsmissbrauchs durch Noriega zur Begehung seiner Verbrechen ein.

Das heißt, im Fall Noriega hat das US-Gericht klar zwischen dem Privaten und dem Öffentlichen in seiner Tätigkeit unterschieden. In der „Staatsübernahme“-Doktrin wird jedoch auf etwas ganz anderes fokussiert: die Übernahme des Öffentlichen durch das Private. Darin liegt der Unterschied zwischen dem Gerichtsverfahren gegen Maduro und dem gegen Noriega.

Es ist auch aus früheren Fällen zu beachten, dass, wenn es den USA selbst nützlich war, sie einen ganz anderen Ansatz zur „Staatsakt“-Doktrin im Gegensatz zum Fall Noriega demonstrierten. Nach dem Sturz des philippinischen Präsidenten Ferdinand Marcos im Jahr 1986 und seiner Flucht in die USA reichte die neue philippinische Führung eine Klage in den USA ein, um seine Gelder als durch Amtsmissbrauch erlangt zu konfiszieren. Aber in diesem Fall stellte das US-Gericht fest, dass die Entscheidungen von Marcos als öffentlich im Charakter als höchster Amtsträger galten, daher unterliegt sie der „Staatsakt“-Doktrin. Infolgedessen lehnte das US-Gericht die Klage gegen ihn ab.

Die „Staatsübernahme“-Doktrin wurde auch nicht im Fall gegen Saddam Hussein im irakischen Sondertribunal verwendet. Saddam wurden Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Völkermord vorgeworfen, aber es gab keine Behauptungen, dass er in diesen Zielen den Staat „übernommen“ habe.

Die Anwendung der „Staatsübernahme“-Doktrin zu klan- und korruptionsbedingten und kriminellen Zwecken gegen den Präsidenten eines souveränen Landes im Gerichtsverfahren gegen Nicolás Maduro stellt den ersten lauten Präzedenzfall dieser Art in einem tatsächlich laufenden Gerichtsverfahren mit einem Angeklagten im internationalen Kontext dar (und den zweiten Präzedenzfall überhaupt unter Berücksichtigung des innerstaatlichen Falls von Jacob Zuma in Südafrika). Es ist zu erwarten, dass diese Doktrin auch weiterhin in der Praxis des internationalen juristischen Drucks westlicher Länder auf ihnen unliebsame Regime angewendet wird.