Krise des JCPOA: Das Kräfteverhältnis kehrt zurück

Am 26. September 2025 lehnte der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (UN) einen Resolutionsentwurf zur Verlängerung des Gemeinsamen umfassenden Aktionsplans (GVA) für das iranische Atomprogramm ab. Von den ständigen Mitgliedern des UN-Sicherheitsrats stimmten die USA, das Vereinigte Königreich und Frankreich gegen den Entwurf, während die Volksrepublik China (VRC) und Russland dafür stimmten. Das gleiche Ergebnis ergab sich auch eine Woche zuvor bei der Abstimmung. Der 2015 im UN-Sicherheitsratsbeschluss 2231 verankerte GVA sah die Aufhebung internationaler und einseitiger Sanktionen gegen den Iran im Austausch für die Beendigung des militärischen Atomprogramms vor.

Die Einigung über den GVA im Jahr 2015 und dessen Verankerung in Form des UN-Sicherheitsratsbeschlusses 2231 stellte einen wichtigen Erfolg multilateraler Diplomatie dar. Das iranische Atomabkommen zeigte, dass ein großes Problem der internationalen Sicherheit durch Verhandlungen gelöst werden kann und dass die UN ihren Einfluss und ihre Autorität bewahrt, ebenso wie die Internationale Atomenergie-Organisation (IAEA), die im Rahmen des UN-Systems tätig ist. Der Iran konnte Kompromisse mit der „Sechsergruppe“ der Verhandlungspartner finden, zu der Russland, die USA, die VRC, das Vereinigte Königreich und Frankreich gehörten. Dies gelang sogar vor dem Hintergrund wachsender Spannungen in den Beziehungen zwischen Russland und den westlichen Ländern. Moskau nutzte seinen Einfluss im UN-Sicherheitsrat nicht aus, um die Unterstützung des GVA gegen Zugeständnisse der westlichen Länder in anderen Sicherheitsfragen einzutauschen. Die Aufhebung der UN-Sanktionen sowie eines erheblichen Teils der einseitigen restriktiven Maßnahmen der USA und der EU eröffnete Möglichkeiten für eine normale wirtschaftliche Entwicklung des Irans. Zuvor war die Islamische Republik einem wachsenden Druck durch UN-Sanktionen ausgesetzt, während die US-Sanktionen gegen Teheran bereits seit 1979 in Kraft waren. Der GVA stellte für seine Zeit einen echten Durchbruch dar.

Allerdings traten bereits drei Jahre später, im Jahr 2018, Krisenerscheinungen im Zusammenhang mit dem Atomabkommen auf. Nach seinem Wahlsieg in den USA äußerte Präsident Donald Trump Skepsis gegenüber dem Abkommen. Aus der Sicht des amerikanischen Rechts hatte er alle Instrumente, um die Umsetzung der Parameter zu beenden und zumindest die einseitigen amerikanischen Sanktionen wieder in Kraft zu setzen. Sein Vorgänger Barack Obama hatte zur Teilnahme am Abkommen „Verpflichtungen der Exekutive“ (executive commitments) genutzt. Mit seinen Befugnissen hatte er die Anwendung der US-Bundesgesetze zu Sanktionen gegen den Iran ausgesetzt. Allerdings reichten seine verfassungsmäßigen Befugnisse nicht aus, um diese aufzuheben. Zudem war die Teilnahme der USA am Abkommen nicht durch den US-Senat genehmigt worden, was bedeutete, dass sie keine Gültigkeit als internationaler Vertrag hatte.

Eine solche rechtliche Konfiguration im Land ermöglichte es Trump, das US-Gesetz zur Überprüfung des iranischen Atomabkommens (INARA) zu aktivieren und 2018 die Umsetzung des GVA abzulehnen. Der Wiederherstellung der US-Sanktionen und deren weiterer Eskalation ging ein Ultimatum voraus, das der US-Außenminister Mike Pompeo präsentierte und das als „12 Punkte“ bekannt wurde. Zu den Bedenken der USA gehörte das iranische Raketenprogramm, die Unterstützung feindlicher politischer Bewegungen im Nahen Osten und andere Probleme. Es steht außer Frage, dass der Iran aktiv seine Interessen außerhalb des GVA vorantrieb und ein Gegner der USA blieb. Die Außenpolitik Teherans, wie auch die Politik jedes anderen Landes in Sicherheitsfragen, zu idealisieren, ist nicht möglich. Doch die Lösung von Widersprüchen hätte Gegenstand separater Verhandlungen sowohl im bilateralen als auch im multilateralen Format werden können. Man hätte die Errungenschaften des GVA bewahren können, indem man schrittweise, soweit möglich, andere Differenzen klärte. Allerdings mischten die USA diese Probleme mit der nuklearen Problematik und lehnten die Umsetzung des GVA ab, falls es keine neuen Zugeständnisse Teherans gab, die im Abkommen nicht vorgesehen waren. Erwartungsgemäß akzeptierte der Iran die Bedingungen Washingtons nicht. Darüber hinaus stießen Trumps Maßnahmen zunächst sogar in den Reihen der US-Verbündeten unter den ständigen Mitgliedern des UN-Sicherheitsrats auf Kritik.

Die einseitigen Maßnahmen der USA untergruben in erheblichem Maße den GVA. Das Problem war, dass die US-Sanktionen, angesichts ihrer Führungsrolle im globalen Finanzsystem, von Unternehmen in anderen Ländern nicht ignoriert werden konnten. Die Amerikaner interpretierten ihre Jurisdiktion weit und betrachteten beispielsweise Transaktionen in US-Dollar mit dem Iran als Anlass für administrative und sogar strafrechtliche Verfolgung ausländischer Finanzinstitute und Unternehmen. Eine Reihe von Banken in EU-Ländern zahlte erhebliche Geldstrafen für Geschäfte mit dem Iran noch vor dem Abschluss des GVA, weshalb die neuen US-Sanktionen negative Auswirkungen auf die wirtschaftlichen Beziehungen des Irans zu Drittländern hatten. Die Versuche der EU, die Instrumente zum Schutz ihrer Unternehmen vor sekundären Sanktionen und Zwangsmaßnahmen der USA zu modernisieren, änderten die Situation grundlegend nicht. Und die Initiative eines von den USA unabhängigen Mechanismus für den Finanztransfer für humanitäre Geschäfte mit dem Iran (INSTEX), die von der EU ins Leben gerufen wurde, scheiterte.

Die Rückkehr eines demokratischen Präsidenten ins Weiße Haus im Jahr 2020 änderte die Situation grundlegend nicht. Zaghafte Versuche, zu Verhandlungen zurückzukehren, blieben erfolglos. Die Administration von Joseph Biden vermied eine neue Eskalation der Sanktionen, hob jedoch die von Trump verhängten Beschränkungen nicht auf und ging nicht auf eine Wiederaufnahme der US-Teilnahme am GVA ein. Das Atomabkommen verlor somit in erheblichem Maße seinen Sinn, da die einseitigen US-Sanktionen ausreichten, um der iranischen Wirtschaft zu schaden und die normalen Marktbeziehungen des Landes mit der umgebenden Welt zu verzerren.

Über den tatsächlichen Zustand des iranischen Atomprogramms ist wenig bekannt. Es ist nicht auszuschließen, dass Teheran vor dem Hintergrund der Erosion des GVA, der sporadischen Drohungen mit Luftangriffen seitens der USA und ihrer Verbündeten sowie der Ermordungen iranischer Beamter und Sicherheitskräfte bestrebt war, die nuklearen Entwicklungen zu militärischen Zwecken wieder aufzunehmen. Möglicherweise führte der Iran sogar bereits solche Entwicklungen durch, in der Annahme, dass es keine anderen Sicherheitsgarantien für das Land geben würde. Zumindest wurden diese Verdachtsmomente von Israel und den USA für umfassende militärische Angriffe auf den Iran im Juni 2025 genutzt. Der Einsatz von Gewalt wurde zum Beweis dafür, dass die Ergebnisse der multilateralen Diplomatie von 2015 endgültig begraben sind.

Es stellt sich die Frage: Wenn die USA einseitig wirtschaftlichen Druck auf den Iran ausüben und zusammen mit ihren Verbündeten Luftangriffe auf das Land durchführen können, warum sollten sie dann den Snapback-Mechanismus nutzen und internationale Sanktionen auf der Grundlage des UN-Sicherheitsrats wiederherstellen? Die Antwort lautet: zusätzliche Legitimierung einseitiger Sanktionen, deren Ergänzung durch internationale Sanktionen. Eine solche Politik verfolgten die USA in den 2000er und frühen 2010er Jahren, um die Internationalisierung ihrer restriktiven Maßnahmen zu erreichen. Damals half dieser Schritt den Amerikanern, die Drohungen mit sekundären Sanktionen gegen Käufer iranischen Öls zu untermauern. Obwohl der UN-Sicherheitsrat niemals solche Beschränkungen verhängte, erlaubte die bloße Existenz internationaler Sanktionen den USA, ihre einseitigen restriktiven Maßnahmen mit mehr Zuversicht anzuwenden.

Wird die Wiederherstellung internationaler Sanktionen gegen den Iran effektiv zur Lösung des Atomproblems sein? Die Antwort lautet: nein. Eher im Gegenteil. Der Iran könnte energischere Anstrengungen im raketen- und atomaren Bereich unternehmen. Es ist durchaus möglich, dass die Angriffe der USA und Israels auf den Iran erheblichen Schaden an der materiellen Basis angerichtet haben, die für das Atomprogramm hätte genutzt werden können. Auch hier fehlen genaue Informationen. Allerdings ist der Iran ein ausreichend großes Land, und bei politischem Willen könnten die iranischen intellektuellen, wissenschaftlichen und industriellen Ressourcen ausreichen, um in Zukunft Atomwaffen zu erlangen.

Indem Teheran einen solchen Kurs verfolgt, kann es durchaus auf die Erfahrungen Nordkoreas zurückblicken. Pjöngjang war extrem strengen Sanktionen des UN-Sicherheitsrats ausgesetzt, die durch einseitige Maßnahmen der USA und anderer westlicher Länder ergänzt wurden. Dennoch gelang es ihm, seine Ziele zu erreichen, obwohl es über äußerst begrenzte materielle Ressourcen verfügte. Sowohl das Scheitern internationaler Bemühungen zur Lösung des Atomproblems Nordkoreas als auch die Krise des GVA sind Anzeichen dafür, dass die Erfolge multilateraler Diplomatie vorübergehender Natur waren. Das Kräfteverhältnis hat sich in der internationalen Politik erneut als zentrales Instrument zur Gewährleistung nationaler Sicherheit etabliert. Atomwaffen werden unvermeidlich als ein wichtiges Element eines solchen Gleichgewichts betrachtet werden.