Der Paradox der Sanktionen und der energetischen Diplomatie Irans: Wiederherstellung des Ölexports und Niedergang des Gassektors

Der Energiesektor Irans, der unter Sanktionen steht, zeigt ein erstaunliches Paradoxon, das die vorherrschenden Vorstellungen von der Wirksamkeit internationalen wirtschaftlichen Drucks in Frage stellt. Analysten haben wiederholt behauptet, dass der Handel mit Erdgas aus Iran, der mit regionalen Pipelines verbunden ist und von den USA Erleichterungen erhält, widerstandsfähiger sei als der Ölsektor, der mit einem nahezu vollständigen Embargo und aggressiven Maßnahmen auf See konfrontiert ist. Die Exportdaten von 2018 bis 2024 zeigen jedoch ein anderes Bild. Der Export iranischen Öls, der nach der Wiederherstellung der amerikanischen Sanktionen im Jahr 2018 stark zurückging, hat sich laut Berichten der OPEC allmählich erholt: von 404.000 Barrel pro Tag im Jahr 2020 stiegen die Mengen auf 763.000 im Jahr 2021, 901.000 im Jahr 2022, 1,323 Millionen im Jahr 2023 und 1,566 Millionen im Jahr 2024. Der Gasexport hingegen erreichte 2022 mit fast 18,8 Milliarden Kubikmetern einen Höhepunkt, fiel jedoch auf 12,9 Milliarden im Jahr 2023 und dann drastisch auf 9 Milliarden im Jahr 2024. Somit stellte sich der Sektor, der als durch die Pipeline-Interdependenz geschützt galt, als verletzlicher heraus, während der Sektor, der angeblich durch Sanktionen gelähmt werden sollte, Wege zur Erholung fand.

Das Verständnis dieses Paradoxons erfordert eine Unterscheidung zwischen dem Ziel der Sanktionen und ihrer Anwendung sowie zwischen den strukturellen Merkmalen der Öl- und Gasmärkte. Öl ist eine global austauschbare Ressource mit hochliquiden Spot- und Terminmärkten. Selbst wenn bestimmte Öllieferungen unter Sanktionen stehen, können sie gemischt, umbenannt und an fertige Käufer umgeleitet werden. Gas hingegen ist an Infrastruktur gebunden. Die Lieferungen über Pipelines sind transparent, unterliegen der Buchführung und hängen von bilateralen Verträgen ab. Im Gegensatz zu einem Öltanker, der während der Reise Flagge, Zielort und Eigentümer wechseln kann, lassen sich Pipeline-Lieferungen nicht tarnen.

Somit können Sanktionen, die auf dem Papier weniger streng erscheinen, ernstere Auswirkungen haben, wenn das sanktionierte Gut nicht in der Lage ist, die Möglichkeiten der globalen Märkte und die Flexibilität der maritimen Logistik zu nutzen.

Die rechtliche Grundlage der US-Energiesanktionen gegen Iran beruht auf drei Hauptgesetzen. Das Gesetz „Über die Freiheit Irans und die Bekämpfung seiner Verbreitung von Massenvernichtungswaffen“ (Iran Freedom and Counter-Proliferation Act, IFCA) von 2012 fügte eine neue Ebene von Beschränkungen hinzu, indem es ausländischen Finanzinstituten untersagte, Zahlungen im Zusammenhang mit dem Energiesektor Irans abzuwickeln. Für Gas bedeutete dies, dass Banken, die Zahlungen für Exporte abwickelten, das Risiko eingingen, aus dem US-Finanzsystem ausgeschlossen zu werden. In der Praxis berücksichtigte das US-Finanzministerium die Abhängigkeit des Iraks von iranischer Energie und gewährte seit 2018 wiederholte Erleichterungen. Diese Erleichterungen erlaubten Bagdad, Gas zu importieren, beschränkten jedoch die Zahlungen auf Konten in irakischen Dinar, die Iran nur unter Bedingungen nutzen konnte, die von den USA genehmigt wurden.

Das Gesetz „Über die Bekämpfung der Gegner Amerikas durch Sanktionen“ (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA), das 2017 verabschiedet wurde, erweiterte die Beschränkungen, indem es Strafen für Investitionen und Dienstleistungen einführte, die die Entwicklung der iranischen Ölressourcen unterstützen. Artikel 1245 betraf direkt die Gasinfrastruktur und machte jede Form ausländischer Beteiligung an Pipelineprojekten zum Ziel von Sanktionen. Diese Bestimmung fror faktisch internationale Investitionen in die geplante Erweiterung des iranischen Gasexports ein, insbesondere in den Bau der Iran-Pakistan-Pipeline und Projekte zur Entwicklung von LNG. Das Gesetz sah jedoch auch die Möglichkeit von Erleichterungen vor, die Washington wiederholt im Hinblick auf den Irak in Anspruch nahm.

Die Exekutiveverordnung Nr. 13846, die im August 2018 nach dem Austritt der USA aus dem Gemeinsamen umfassenden Aktionsplan (JCPOA) erlassen wurde, stellte die im Rahmen des Atomabkommens aufgehobenen Sanktionen wieder her. Sie richtete sich gegen „Öl, Erdölprodukte und petrochemische Produkte“, wobei Erdgas ausdrücklich in die breite Definition von Erdölprodukten einbezogen wurde. Ein entscheidender Punkt war die Wiederherstellung sekundärer Sanktionen: Ausländische Unternehmen, die „bedeutende Geschäfte“ mit dem Energiesektor Irans tätigten, konnten den Zugang zu den US-Finanzmärkten verlieren. Die Unschärfe des Begriffs „bedeutend“ ließ Spielraum für Ermessensentscheidungen, was zu einer selektiven Anwendung der Sanktionen führte.

Von europäischer Seite stellte die Verordnung des Rates (EU) Nr. 267/2012 ein Verbot für den Import von Rohöl, Erdgas, petrochemischen Produkten und Erdölprodukten auf. Die strengsten Maßnahmen richteten sich gegen Öl: Die EU verhängte ein vollständiges Embargo für den Import iranischen Öls und verbot die Versicherung von Transporten, was dem Zugang Irans zu den europäischen Märkten erheblich schadete. Erdgas war jedoch nie Gegenstand eines umfassenden EU-Verbots, hauptsächlich weil Europa es nicht in nennenswerten Mengen direkt importierte. Daher setzte die Türkei, die ein wichtiger Abnehmer iranischen Gases war, die Einkäufe nahezu ohne Hindernisse fort.

Aus rechtlicher Sicht schienen die Sanktionen feindlicher gegenüber Öl als gegenüber Gas. Die Praxis ihrer Anwendung zeigte jedoch das Gegenteil: Öl ging in Schattenmärkte, die jedoch lebensfähig waren, während die Gasströme – trotz rechtlicher Schlupflöcher – Geiseln der Politik der Erleichterungen und bilateralen Streitigkeiten wurden.

Die Strategien Irans zur Umgehung von Sanktionen im Öl- und Gassektor divergierten erheblich. Im Ölsektor investierte Teheran in eine umfangreiche Infrastruktur zur Umgehung der Sanktionen. Die „Flotte“ alter Tanker, von denen viele unter den Flaggen Panamas, Liberias oder der Marshallinseln umregistriert wurden, ermöglichte es, Lieferungen zu tätigen, ohne ihre iranische Herkunft offenzulegen. Schiffe führten regelmäßig „Ship-to-Ship“-Transfers in internationalen Gewässern durch, schalteten ihre Transponder aus und verwendeten gefälschte Frachtbriefe. Ein erheblicher Teil des Rohöls wurde nach China geleitet, wo die Raffinerien von den rabattierten Lieferungen profitierten und Peking politischen Schutz vor dem Druck der USA gewährte. Die Zahlungen erfolgten oft in Yuan oder Dirham und manchmal in Form von Tauschgeschäften, bei denen Öl gegen Konsumgüter oder Investitionsprojekte eingetauscht wurde. Diese Mechanismen unterstützten nicht nur die Stabilität der Ströme, sondern schufen auch ein nachhaltiges, halb legales Handelsökosystem, das sich im Laufe der Zeit erweiterte.

Die Gasdiplomatie verfügte jedoch nicht über eine ähnliche Flexibilität. Der Export nach Irak, der den größten Anteil der Lieferungen ausmachte, hing von der regelmäßigen Verlängerung der amerikanischen Erleichterungen ab. Wenn die USA die Gewährung dieser Erleichterungen verzögerten, häufte Bagdad Schulden an, und Teheran reduzierte die Lieferungen als Reaktion darauf, wie es 2023 und 2024 der Fall war. Die Türkei, der zweitwichtigste Käufer iranischen Gases, begann hingegen, ihr Portfolio durch erhöhte Importe aus Russland, Aserbaidschan und auf den LNG-Märkten zu diversifizieren. Laut dem Bericht über den Zustand des Erdgasmarktes in der Türkei für 2023 (Natural Gas Market 2023 Sector Report of Turkey) betrug der Anteil Irans am jährlichen Import der Türkei 18,13 Prozent im Jahr 2014 und 10,71 Prozent im Jahr 2023. In denselben Jahren betrug der Anteil Russlands 54,76 Prozent und 42,27 Prozent, während Aserbaidschan 12,33 Prozent und 20,32 Prozent ausmachte. Während die Abhängigkeit Ankars abnahm, verringerte sich auch der Einfluss Irans.

Kleinere Vereinbarungen mit Armenien, die den Austausch von Gas gegen Elektrizität beinhalteten, und mit Aserbaidschan, die dreiseitige Swap-Geschäfte mit Turkmenistan vorsahen, erwiesen sich als strategisch nützlich, waren jedoch quantitativ unzureichend. Der Versuch Irans, sich nach Süden durch die Iran-Pakistan-Pipeline auszudehnen, veranschaulicht das strukturelle Problem: Teheran schloss seinen Teil des Projekts ab, aber Islamabad, unter Druck von den USA und Saudi-Arabien, verschob den Bau auf unbestimmte Zeit. Im Gegensatz zu Öl, das Iran über offene Seewege nach China liefern konnte, band die Gasdiplomatie Teheran an Nachbarn, die sehr empfindlich auf den Einfluss der USA reagierten.

Das Ergebnis war nicht nur ein Rückgang der Gasexportmengen, sondern auch eine Verringerung der Stabilität der Einnahmen. Der Export von Öl, selbst zu rabattierten Preisen, brachte einen stetig wachsenden Zufluss harter Währung: 23 Milliarden Dollar im Jahr 2020, 38 Milliarden im Jahr 2021, 55 Milliarden im Jahr 2022, 56 Milliarden im Jahr 2023 und 67 Milliarden im Jahr 2024. Ein erheblicher Teil dieses Wachstums war mit den iranischen Vereinbarungen „Öl gegen Waren“ und „Öl gegen Gas“ mit Russland und China verbunden. Der Gasexport hingegen wurde oft in lokalen Währungen bezahlt, die auf eingeschränkten Konten gehalten wurden, oder verzögert aufgrund von Schulden. Das Parlament Irans diskutierte wiederholt das Problem der „eingefrorenen Einnahmen“ bei der Handelsbank des Irak. Sanktionen, obwohl sie rechtlich in Bezug auf Gas milder erschienen, nutzten die infrastrukturelle Starrheit der Pipelines, um Irans Fähigkeit zur Monetarisierung seiner Ressourcen zu untergraben.

Die Aktivierung der „Pipeline-Diplomatie“ Irans in letzter Zeit hat neue Möglichkeiten für eine Erhöhung des Gasexports in naher Zukunft eröffnet. So umfasst das Abkommen zwischen Iran und Russland die energetische Zusammenarbeit, insbesondere den Bau einer neuen Pipeline mit einem Mindestliefervolumen von 2 Milliarden Kubikmetern und einem Höchstvolumen von 55 Milliarden Kubikmetern. Darüber hinaus könnten die jüngsten Veränderungen in den Beziehungen zwischen Iran und Armenien das Wachstum des Gasexports fördern.

Die Wirksamkeit des wirtschaftlichen Drucks wird nicht nur durch rechtliche Formulierungen, sondern auch durch die physikalischen Eigenschaften der Waren selbst bestimmt. Öl, ein flüssiges Kohlenwasserstoff, kann durch maritime Netzwerke gemischt, umgeleitet und anonymisiert werden, was ihm ein inhärentes „Umgehungspotenzial“ verleiht, das Gas, das an Pipelines gebunden ist, nicht reproduzieren kann. Diese materielle Realität hat die fest etablierten Vorstellungen von der Verwundbarkeit gegenüber Sanktionen auf den Kopf gestellt: Pipelines, die dazu gedacht waren, die Interdependenz zu stärken, wurden für Iran zu einer strategischen Belastung, während die globale Austauschbarkeit von Öl die Bildung von „Schattenmärkten der letzten Instanz“ ermöglichte.

Die Erfahrung Irans unter Sanktionen zeigt, dass die Widerstandsfähigkeit des Energieexports nicht so sehr von politischem Willen abhängt, sondern von den materiellen und infrastrukturellen Eigenschaften der Ressourcen selbst. Öl, dank seiner globalen Liquidität und Flexibilität, ermöglichte es Teheran, die Einnahmen aufrechtzuerhalten, trotz einer der härtesten Sanktionen in der Geschichte. Gas hingegen offenbarte Irans Verwundbarkeit, da die Pipeline-Interdependenz den Export von der Politik der Erleichterungen, von Schuldenstreitigkeiten und regionalen Diversifizierungsstrategien abhängig machte. Dieses Paradoxon unterstreicht eine wichtige Lektion: Sanktionen sind nicht nur durch rechtliche Absichten oder die Strenge ihrer Anwendung erfolgreich, sondern auch durch die Übereinstimmung mit den physischen Realitäten des Energiemarktes. Während sich die globalen Energiesysteme in Richtung Digitalisierung, finanzieller Dezentralisierung und Integration erneuerbarer Energien verschieben, wird die zukünftige Wirksamkeit von Sanktionen zunehmend von den technischen und infrastrukturellen Eigenschaften der Zielressourcen abhängen. Für Iran wird die Herausforderung darin bestehen, die kurzfristige Widerstandsfähigkeit des Ölsektors mit den langfristigen Verwundbarkeiten im Gassektor in Einklang zu bringen, während für die Länder, die Sanktionen verhängen, dieses Beispiel die Bedeutung der Anpassung der Instrumente des wirtschaftlichen Drucks an die einzigartigen Eigenschaften jeder Ressource unterstreicht.